Instituto Superior de Urbanismo, Territorio y Ambiente

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El sistema urbano argentino

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l Sistema Urbano Argentino: Caracterización y Tendencias de los Procesos de Urbanización Contemporáneos

estado actual:

Vigente. El Proyecto se inscribe en el Convenio suscripto entre la FADU-UBA, la Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión Pública y la comisión Nacional de Actividades Espaciales (CONAE), éstos últimos organismos del Gobierno Nacional.

más información:

consultar por vía telefónica al Instituto Superior de urbanismo, Territorio y Ambiente, FADU UBA, 4 789 6292, por mail a:  Esta dirección electrónica esta protegida contra spam bots. Necesita activar JavaScript para visualizarla  

investigadores:
  • Marta Aguilar (directora)
equipo FADU / ISU:
  • Leonardo Fernández
  • Diego Schell
  • Alejandra Wagner
  • Carlos Verdecchia
  • Mariela Miño
equipo Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión Pública:
  • María Lorena Ardissono
  • Julio Castellanos
  • Jorge Blanco
  • Daniela Grifoni

resumen:

El proyecto apunta al estudio del sistema de ciudades que estructura el territorio argentino, teniendo como eje de trabajo dos objetivos que se retroalimentan: en primer lugar, la producción de un cuerpo de conocimiento transferible en el ámbito académico y en segundo lugar, la identificación de las problemáticas fundamentales que, siendo sistémicas en la dinámica de urbanización que tiene lugar en el país, puedan nutrir el diseño de políticas públicas en la materia.

Cabe considerar que la propuesta se realiza en forma contemporánea a una serie de iniciativas de planificación territorial promovidas por el Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios del Gobierno Nacional, que se llevan a cabo en el ámbito de la Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión Pública. Dentro del contexto de construcción de un Plan Estratégico Territorial de corte federal – del cual se encuentra en vísperas de publicación el Avance 2007-,  se realizó una primera caracterización del universo de ciudades estructurantes regionales y subregionales, previéndose de allí en adelante profundizar en el análisis de las problemáticas específicas derivadas de la dinámica de urbanización contemporánea.

La carencia de estudios integrales acerca del sistema nacional de ciudades -tanto en términos de su vocación regional, como de las problemáticas intrínsecas que los procesos de urbanización comportan-, y la coincidencia del presente proyecto con el mencionado trabajo en el ámbito gubernamental, suponen la oportunidad de construir en adelante una colaboración interinstitucional auspiciosa

estado actual del conocimiento sobre el tema: 

El sistema de asentamientos humanos del país expone un alto grado de urbanización: en el año 2001 la población urbana total en Argentina era del 89,3% y para el año 2015, de una población de 42,2 millones según las proyecciones del INDEC, la tasa de urbanización ascendería al 94%. Con dicha tasa, Argentina se encuentra entre las naciones más urbanizadas del mundo, por encima de la media de las naciones de Europa y Estados Unidos.

Esta situación es coincidente con la acelerada dinámica de urbanización a la que asiste el planeta, hecho que suscita que las problemáticas derivadas del crecimiento de las ciudades se hayan convertido en materia central de estudio en múltiples ámbitos durante las últimas décadas, tanto en instituciones académicas, como en organismos internacionales, agencias de crédito, organizaciones no gubernamentales, etc. 

Los enfoques de estos trabajos han sido también múltiples, en directa relación con la diversidad de fenómenos que tienen lugar en la vida urbana y con la profusión de información de la que se dispone a partir del desarrollo tecnológico. En orden al campo disciplinar desde el que se analizan, estos son de corte geográfico, histórico, antropológico, sociológico, económico, urbano-ambiental, abundando los que analizan problemáticas sectoriales emergentes de la dinámica de urbanización, tales como la del transporte de bienes y personas – recientemente denominada de manera holística como “de la movilidad”-, la de las infraestructuras de servicios – sometidas a una demanda de expansión sistémica en relación a la dinámica de dispersión espacial de las ciudades-, las del espacio público en su doble significación como espacio construido y ámbito de representación de la ciudadanía y las de la gobernabilidad y gobernanza, entre otras.  

Las mencionadas problemáticas han sido abordadas en términos generales haciendo foco en el fenómeno de la metropolización, del que existe abundante literatura en el ámbito internacional.  Dentro de la Argentina, es en el marco del estudio de la Región Metropolitana de Buenos Aires como componente del sistema de ciudades global, que se han producido los trabajos más relevantes. El caso ha sido objeto de varios trabajos de investigación que nos permiten conocer la dinámica de las mutaciones socioterritoriales que han tenido y están teniendo lugar en la ciudad y la región en consonancia con su inclusión en el sistema económico global (Cicolella 1999; Ainstein 1995; Gorelik 1994; Tella 2001-2007). Asimismo, en el marco del desarrollo de Planes Estratégicos de las principales ciudades del país a lo largo de la última década, se han hecho aportes significativos al conocimiento de este fenómeno.

Cabe considerar sin embargo, que existen pocos estudios que aborden las consecuencias de las actuales dinámicas de urbanización en las ciudades intermedias. Este apelativo - que se diferencia del estadístico basado exclusivamente en la dimensión de las ciudades en términos demográficos-, remite a la vocación de las mismas en el territorio. Se trata de ciudades que más allá de su tamaño se comportan como articuladoras del territorio, que dependiendo de su emplazamiento tienen la función de “intermediar” entre otras ciudades, entre asentamientos rurales o entre las diversas actividades y flujos que en este se despliegan. 

Es oportuno apuntar que si bien un 50% de la población urbana del país – 17.972.359 habitantes-, reside en 6 grandes ciudades o aglomerados , aproximadamente un 32 % - 11.883.351-, reside en 273 ciudades intermedias consideradas en un amplio rango que a desde los 500.000 hasta los 10.000 habitantes. Observamos en primera instancia que un buen número de nuestras ciudades intermedias aún reconoce un patrón de urbanización compacto, con límites bastante definidos respecto de las áreas rurales, pero que otro número significativo presenta el tipo de mutación que tiene lugar en las grandes metrópolis. Los efectos de estas mutaciones sobre sistemas de soporte en general frágiles a pesar de su incipiencia en muchos casos, su implicancia en los singulares lazos sociales que caracterizan a buena parte de estas ciudades y el poco conocimiento producido al respecto, constituyen una temática de sumo interés para la investigación académica.

Ahora bien, como parte de la producción de conocimiento en torno a los procesos de urbanización contemporáneos, se identifican ciertas líneas de trabajo que han tenido un fuerte impulso recientemente. Se destacan entre estas las nociones de “riesgo ambiental” y de “competitividad” de las ciudades en la medida que aluden directamente a las características del paradigma de desarrollo humano actual.

La noción de riesgo ambiental -íntimamente asociada al fenómeno del calentamiento global-, se basa en el reconocimiento del impacto ambiental que supone el crecimiento expansivo de las ciudades: impermeabilización y sellado de superficies; demanda sistemática de redes de agua y cloacas; contaminación de acuíferos subterráneos y cursos de agua superficiales sometidos a la presión combinada de extracción de agua y vertidos cloacales, industriales y basurales; demanda exponencial de tratamiento y disposición de residuos sólidos; emisión de contaminantes atmosféricos múltiples, que se acentúa debido al crecimiento de la movilidad en transporte automotor;  pérdida de biodiversidad de los espacios naturales; ruina de valores paisajísticos; etc. Estos fenómenos se reconocen como globales en los procesos de urbanización contemporáneos y son motivo de alerta en la medida que comprometen la sostenibilidad de los territorios respectivos y -teniendo en cuenta la tasa crecimiento de la urbanización global-, la sostenibilidad futura del planeta (Rueda 2001-2006).

La noción de competitividad –inserta en la semántica del capitalismo avanzado-, ha dado lugar a las llamadas “ciudades competitivas” y alude a la capacidad de estas últimas para participar en el mercado internacional y nacional,  atraer inversión, generar empleo, ofrecer una mejor calidad de vida a quienes la habitan e incluso una mayor cohesión social. Esta supone que  la potencialidad para el desarrollo de la ciudad  o de la microregión – en el caso de las ciudades metropolizadas-, radica en su capacidad para generar un entorno económico-social, tecnológico, ambiental e institucional propicio para la atracción de inversiones y actividades económicas . Se trata como puede observarse de una noción sumamente abarcativa, que implica la interacción de múltiples variables- entre las que también se incluyen las ambientales-,  de cuyo funcionamiento armónico dependería el grado de eficiencia de una ciudad respecto de otra y a partir de ello, las condiciones positivas o negativas de reproducción de la vida que cada ciudad ofrecería a sus habitantes. (Alburquerque 1995; Ziccardi 2003)

Aunque sería posible polemizar sobre el apelativo “competitividad” con el que se denomina a esta noción, no cabe duda que la misma alude a un conjunto de fenómenos que condicionan el desarrollo urbano, acerca de los cuales no existen trabajos sistemáticos en lo que respecta a las ciudades argentinas. Esto evidencia asimismo que así como en virtud de los avances tecnológicos existe actualmente con gran cantidad de información disponible sobre indicadores urbanos, no se ha avanzado en paralelo en la producción de conocimiento al respecto.

Concluyendo, se entiende que ante la ausencia de análisis sistemáticos actualizados sobre el objeto del estudio, es oportuno profundizar en primera instancia en su conocimiento para encarar en segunda instancia su transferencia en el ámbito académico e institucional.

objetivos generales:

Tal como se expresa inicialmente, el proyecto se plantea en concordancia con el plan de trabajo puesto en marcha en el ámbito del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios del Gobierno Nacional (Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión Pública), que tiene por objeto último profundizar en el conocimiento del sistema nacional de ciudades a los efectos  del futuro diseño de las políticas públicas susceptibles de promover desde el ámbito nacional.

En dicho ámbito se encuentra en fase de implementación el Estudio “Caracterización y Desempeño del Sistema Nacional Urbano para la Promoción de la Competitividad Argentina”, el cual prevé la obtención de los siguientes resultados de avance para el mes de Diciembre de 2007:

  • Caracterización del Sistema Urbano Nacional: en base al procesamiento de información primaria disponible (socio-demográfica; económica; urbano-espacial e institucional), se plantea poder determinar jerarquías, roles regionales, subsistemas, etc., que permitan caracterizar el comportamiento actual y tendencial del conjunto.

  • Estudio de 5 casos del Sistema Urbano Nacional: con la colaboración de equipos técnicos de Universidades Regionales, se estudiarán con mayor profundidad las ciudades de: San Miguel de Tucumán; Córdoba; el Alto Valle de Neuquén y Río Negro; Pico Truncado - Caleta Olivia  (Santa Cruz) y Roque Sáenz Peña (Chaco). El análisis se realiza ampliando las variables de estudio, lo cual presume la posibilidad de profundizar en resultados que retroalimenten el conocimiento del sistema.

  • Relevamiento de instrumentos de planificación: grado de desarrollo y actualización del instrumental urbanístico con el que cuenta cada una de las ciudades argentinas (código, plan director, plan estratégico, etc.).

Se propone que el presente proyecto de investigación obtenga resultados que comporten un doble carácter: a) que constituyan en sí mismos una entidad en el campo del conocimiento del sistema urbano nacional, la cual sea transferible en el ámbito académico y b) que complementen las líneas de indagación que se están desarrollando dentro del ámbito ministerial, cubriendo el estudio de variables que no se alcancen a abordar en el mismo, con el objeto de profundizar el conocimiento sobre el objeto de estudio común.

objetivos particulares:

Dentro del contexto descripto, se propone en primer lugar estudiar las características que comporta el fenómeno de la dispersión urbana en el sistema de ciudades argentinas. Se parte del supuesto de que se trata de una dinámica generalizada que responde a los patrones contemporáneos de asentamiento de actividades industriales, comerciales y residenciales y de que, si bien la misma se evidencia en las grandes ciudades, no existe un conocimiento sistemático de su alcance ni de su envergadura en términos de consumo de suelo en estas últimas, ni de su existencia y magnitud en el conjunto de ciudades del territorio nacional. 

En segundo lugar, y en el entendimiento de que el consumo indiscriminado del suelo tiene una relación directa con la legislación urbanística – en tanto reguladora de la dinámica del mercado de suelo-, se propone indagar sobre los vínculos existentes entre ambas cuestiones, identificando a lo largo del trabajo operaciones urbanísticas singularizables y analizando los instrumentos urbanísticos que fueron aplicados para su ejecución. 

En síntesis, se propone hacer foco en el análisis de las características específicas que posee la dinámica de dispersión urbana en nuestras ciudades, dimensionándola en primera instancia y asociandola en segunda instancia a una parte significativa de los fenómenos que gravitan en su producción: los instrumentos de regulación urbanística; la dinámica de mercado de suelo que estos inducen (expansión en mancha de aceite, discontinuidad,  densificación, crecimiento de ciudad informal, etc.) y la existencia de operaciones urbanísticas de sector ( “proyectos urbanos”) como exponentes significativos de dicha dinámica.

hipótesis:

La hipótesis que fundamenta el presente proyecto puede formularse mediante la articulación de la siguiente serie de supuestos – parte de ellos enunciados con anterioridad-, a saber:

  • La inexorable tendencia mundial de urbanización y expansión de los tejidos urbanos ha puesto en la agenda académica e institucional la reflexión sobre las consecuencias que ello conlleva sobre los sistemas de soporte naturales y antrópicos.

  • En la Argentina, la bienvenida dinámica de crecimiento de la actividad económica ha traído aparejada una fuerte presión sobre el frágil soporte biofísico (medio natural modificado por el asentamiento humano) característico de su sistema de ciudades, que tenderá a agudizarse si no se implementan políticas públicas que incidan sobre la misma, promoviendo procesos de crecimiento sustentable.

  • Siendo los procesos de urbanización productos por antonomasia de dinámicas de inversión público-privadas, la regulación urbanística no puede ser eficiente en tanto que no se asiente en consensos sociales cuya maduración se exprese en la legislación urbanística correspondiente.

  • La legislación urbanística vigente en el conjunto del territorio nacional, hace que los procesos de desarrollo urbano estén fundamentalmente pautados por la lógica del mercado de suelo. Puede afirmarse que el andamiaje jurídico que regula el crecimiento urbano no está a la altura de las circunstancias: en tanto entroniza la propiedad privada como valor absoluto, desconoce el concepto limitante de “función social de la propiedad”, parte relevante del corpus legislativo mundial en la materia y elemento esencial a la hora no sólo de programar sino de distribuir equitativamente las cargas y beneficios del desarrollo urbano.

  • Establecer la antinomia compacidad-dispersión como sinónimo de sustentabilidad-riesgo ambiental en relación a la dinámica de crecimiento de las ciudades argentinas, puede redundar en una simplificación inoperante si no se profundiza en el conocimiento de cuestiones tales como: a) el funcionamiento y las tendencias de crecimiento de los sistemas urbanos regionales y/o locales en relación con la capacidad de soporte del medio biofísico en el que se emplazan; y b) la naturaleza de la legislación y mecanismos de intervención urbanísticos susceptibles de implementar para mitigar las tendencias negativas y promover desarrollos urbanos competitivos y sustentables.

grado de ejecución de los objetivos iniciales:

El proyecto ha logrado ejecutar satisfactoriamente sus objetivos generales iniciales, que apuntan al conocimiento del sistema urbano argentino a los efectos del diseño de políticas públicas de alcance nacional en materia de urbanización. Cabe consignar que los mismos objetivos se comparten con el Programa “Argentina Urbana”, que lleva a cabo la Subsecretaría de Planificación Territorial de la Inversión Pública del Ministerio de Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios y que, en este marco, se ha establecido una dinámica de colaboración, la cual quedó plasmada en el Convenio Específico firmado entre ambas partes, el día 20/11/07. 

El proyecto se propuso como objetivo específico, el estudio de la dinámica de dispersión urbana en el sistema urbano argentino, mediante el análisis de imágenes satelitales. Se pretende la obtención de resultados que comportan un doble carácter: a) que constituyan en sí mismos una entidad en el campo del conocimiento de modo que sean transferibles en el ámbito académico y b) que complementen las líneas de indagación que se están desarrollando dentro del ámbito ministerial, cubriendo el estudio de variables no abordadas en dicho ámbito, con el objeto de profundizar el conocimiento sobre el objeto de estudio en común.


Última actualización el Jueves, 24 de Junio de 2010 19:03  

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